《聊城市城市景觀風貌管理辦法》立法后評估報告

聊城市自然資源和規(guī)劃局

2023年7月

　　《聊城市城市景觀風貌管理辦法》（以下簡稱《辦法》）經2019年6月14日市人民政府第47次常務會議審議通過，由聊城市人民政府令第37號公布，自2020年5月1日起施行。

　　《辦法》的出臺，填補了我市城市景觀風貌管理工作存在的部分法律空白，為加強城市景觀風貌管理、營造美麗宜居環(huán)境、改善空間品質提供了法律依據。

　　為推進科學民主依法立法，了解《辦法》貫徹實施情況，市自然資源和規(guī)劃局啟動了《辦法》立法后評估工作，全面調查了解《辦法》貫徹實施情況，提出完善相關制度的意見和建議?，F將評估情況報告如下。

　　一、評估工作的基本情況

　?。ㄒ唬┏闪⒃u估小組

　　按照聊城市司法局《關于開展政府規(guī)章立法后評估工作的通知》要求，市自然資源和規(guī)劃局成立《辦法》立法后評估工作小組，主要領導任組長，分管領導任副組長，各相關科室負責人、各分局局長為成員，從組織上保障了立法后評估工作的順利開展。

　?。ǘ┲贫ㄔu估方案

　　2023年6月10日，市自然資源和規(guī)劃局制定了《關于<聊城市城市景觀風貌管理辦法>立法后評估工作實施方案》，明確了這次評估工作的評估原則、評估內容和評估工作的總體要求和安排，保證《辦法》立法后評估工作的順利進行。

　?。ㄈ┢鸩葑栽u報告

　　2023年6月11日至30日，市自然資源和規(guī)劃局組織開展部門自評，從《辦法》的執(zhí)行情況、行政管理相對人以及其他方面的反響、施行中存在的問題及其原因等方面深入分析，編制了本自評報告。

　　二、評估內容分析

　?。ㄒ唬┮?guī)章的執(zhí)行情況

　　《辦法》的立法目的主要有四個方面：一是更好地規(guī)范景觀風貌規(guī)劃設計；二是加強歷史風貌保護；三是促進自然生態(tài)景觀風貌保護；四是做好人文景觀風貌塑造。具體執(zhí)行情況如下：

　　1.景觀風貌規(guī)劃設計方面

　　（1）對于全市城市設計編制和實施起到了強力的推動作用

　　城市設計是完善城市空間形態(tài)、塑造城市特色風貌、營造宜人活動空間的重要手段。2020年以來，我市認真貫徹落實“以人為本、綠色發(fā)展、彰顯特色、科學可行”的總要求，著力組織做好總體城市設計、重點地區(qū)城市設計及控制性詳細規(guī)劃城市設計專篇編制工作，不斷增強城市與建筑的空間協(xié)調性、風貌整體性、文脈延續(xù)性，努力營造綠色生態(tài)、舒適宜居、特色鮮明的高品質城市人居環(huán)境。

　　目前聊城市主城區(qū)（即東昌府區(qū)、經開區(qū)、高新區(qū)、度假區(qū)）、東阿縣總體城市設計正在編制中，臨清市總體城市設計已進入招標階段；陽谷縣正組織編制中心城區(qū)總體城市設計專題研究；高唐縣在編制國土空間總體規(guī)劃時組織編制全縣城市風貌研究；冠縣對中心城區(qū)西北部工業(yè)園區(qū)、代屯片區(qū)單獨編制城市設計；茌平區(qū)開展高鐵新區(qū)概念規(guī)劃與核心區(qū)城市設計，并在金牛湖片區(qū)控規(guī)中編制城市設計專篇；莘縣在編制高鐵新城片區(qū)控規(guī)時編制城市設計專篇。

　　通過編制城市設計，可以確定城市風貌特色定位，明確整體景觀風貌格局，對重點區(qū)域的景觀風貌進行單獨管控，同時識別出一般地區(qū)中影響公共空間品質的開敞空間、公共界面、公共環(huán)境藝術品、綠化、戶外廣告及景觀照明設施等管控要素，加強對城市景觀風貌的規(guī)劃引導。

　　通過將城市設計的內容納入法定規(guī)劃，作為規(guī)劃審批、規(guī)劃許可和規(guī)劃核實的重要依據，提升城鎮(zhèn)空間品質。比如將總體城市設計的主要景觀風貌管控要求納入城市總體規(guī)劃；對重點地區(qū)城市設計中提出的整體特色、城市天際線、建筑風貌、街道界面、景觀照明等控制與引導要求納入到控制性詳細規(guī)劃中，并落實到控制性詳細規(guī)劃的相關指標中。

　　（2）對于全市城市綠線、藍線、紫線保護工作起到了積極的作用

　　《辦法》規(guī)定將綠地、道路防護林、河流防護林、景觀生態(tài)林等區(qū)域劃定為城市綠線，將河流、湖泊、水庫、濕地等區(qū)域劃定為城市藍線，將歷史文化街區(qū)、歷史建筑等區(qū)域劃定為城市紫線，厘清了相關概念、邏輯關系，為控規(guī)中規(guī)定這些區(qū)域的保護要求和控制指標奠定了基礎。

　　《辦法》對綠線、藍線、紫線保護范圍內具體行為進行了規(guī)范，明確了水體保護范圍內的禁止活動事項，規(guī)范了公共綠地的使用原則，對歷史城區(qū)內建筑的改擴建活動提出了具體要求，為相關行政管理部門履行職能提供了法定支撐。

　　2.歷史風貌保護方面

　?。?）促進了全市省級歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃編制

　　目前全市7片省級歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃已全部完成編制，為我市保護歷史文化資源、延續(xù)傳統(tǒng)風貌、傳承歷史記憶、突出名城價值和特色提供規(guī)劃支撐。

　　其中，聊城市資規(guī)局組織編制了《聊城市東昌府區(qū)米市街歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》《聊城市東昌府區(qū)大小禮拜寺街歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》《聊城市米市街歷史文化街區(qū)保護整治詳細規(guī)劃與設計》《聊城市大小禮拜寺街歷史文化街區(qū)保護整治詳細規(guī)劃與設計》；聊城市住建局組織編制了《聊城市道署東街歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》《聊城市狀元街歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》《聊城市城隍廟街歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》；臨清市組織編制了《臨清市桃園歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》《臨清市中洲運河歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》。

　?。?）對歷史文化街區(qū)保護范圍內建設活動進一步規(guī)范

　　為更好地指導歷史文化街區(qū)內居民的保護修繕與整治改造，積極改善人居環(huán)境，延續(xù)好歷史風貌，根據名城保護要求和工作需要，聊城市住建局委托中國城市規(guī)劃設計研究院和北京北建大建設設計研究院有限公司編制了《聊城市米市街、大小禮拜寺街歷史文化街區(qū)民居修繕與整治技術導則》。該導則旨在為兩片街區(qū)內居住生活的居民能給實現自我更新改造民居提供技術指引，讓兩片街區(qū)在保護歷史文化資源、延續(xù)傳統(tǒng)風貌、傳承歷史記憶的前提下，實現“微改造”“微更新”，逐步變得更美麗、更宜居、更有歷史氛圍、更有人文氣息，更具發(fā)展活力。

　　（3）落實大運河遺產聊城段保護工作

　　聊城市資規(guī)局組織編制了《大運河山東聊城段核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細則（試行）》，堅持將文化遺產保護作為大運河文化保護傳承利用的首要任務，對核心監(jiān)控區(qū)的土地用途、空間形態(tài)和景觀風貌進行嚴格控制，嚴守永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。同時，大力挖掘優(yōu)秀文化內涵和自然要素特色，預留文化遺產展示空間和生態(tài)空間，保護和發(fā)展傳統(tǒng)風貌，堅持在保護基礎上做好文化傳承和生態(tài)永續(xù)發(fā)展?，F細則初稿已編制完成。

　　3.自然生態(tài)景觀風貌保護方面

　　（1）在國土空間總體規(guī)劃中落實自然生態(tài)景觀風貌保護工作

　　目前，《聊城市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》已于2023年6月30日由市政府行文呈報省政府申請批復，市級程序已全部履行完畢?？傮w規(guī)劃從全域角度對各縣（市、區(qū)）提出規(guī)劃指引，圍繞“城·市·河·湖”新格局，對城市空間和鄉(xiāng)村地區(qū)的風貌定位、空間結構、風貌體系、色彩管控、空間秩序等設計要點進行了規(guī)劃和引導。

　　《聊城市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》提出，尊重保護空間肌理，結合空間功能特征優(yōu)化形態(tài)結構，強化發(fā)揚空間形態(tài)風貌特色。注重城鄉(xiāng)風貌特色的差異性，體現中心城區(qū)的繁華繁榮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舒適寧靜和鄉(xiāng)村的自然質樸。城區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)的建設，應充分尊重肌理形態(tài)的地域性特征，融入自然生態(tài)要素和歷史人文要素。結合總體城市設計，引導建成區(qū)形成有秩序、有層次、可識別的空間格局。

　　對于城市總體風貌，要突出聊城“運河明珠，文旅名城”的城市總體風貌特色定位，建設綠色生態(tài)風景之城、古同輝人文之城、活力宜居創(chuàng)新之城。通過連水系、營生境，錨固生態(tài)品質；續(xù)文脈、塑風貌，彰顯名城特質；立秩序、引活力，提升城市氣質三大策略，塑造結構清晰、布局舒展、尺度宜人、特色鮮明的景觀風貌。對于鄉(xiāng)村風貌，要分類有序的推進鄉(xiāng)村風貌建設，形成“村嵌水林間、鄉(xiāng)融田園里”的聊城特色鄉(xiāng)村風貌。

　?。?）在城市設計中落實自然生態(tài)景觀風貌保護工作

　　城市設計是國土空間規(guī)劃體系的重要組成，是國土空間高質量發(fā)展的重要支撐,貫穿于國土空間規(guī)劃建設管理的全過程。城市設計依托規(guī)劃傳導和政策推動，實現國土空間整體布局的結構優(yōu)化，生態(tài)系統(tǒng)的健康持續(xù)，歷史文脈的傳承發(fā)展，功能組織的活力有序，風貌特色的引導控制，公共空間的系統(tǒng)建設，達成美好人居環(huán)境和宜人空間場所的積極塑造。

　　自然資源部印發(fā)的《國土空間規(guī)劃城市設計指南》中規(guī)定，城市設計應提出空間秩序的框架，明確重要視線廊道及其導控要求，對城市高度、街區(qū)尺度、城市天際線、城市色彩等內容進行有序組織，并提出結構性導控要求；應結合自然山水、歷史人文、公共設施等資源，優(yōu)化片區(qū)公共空間系統(tǒng)，明確廣場、公園綠地、濱水空間等重要開敞空間的位置、范圍和設計要求；合理確定地塊建筑高度、密度和開發(fā)強度，對重要地塊進行細化控制引導。組織建筑群落關系，強化空間藝術性，形成建筑群體的整體特征，謹慎處理高層高密度住宅與新建超高層建筑的外部空間形態(tài)組織。對重要街道的沿街立面、建筑退線、底層功能與形態(tài)、立面與檐口等提出較為詳細的導控要求。

　　2022年8月，市自然資源和規(guī)劃局啟動《聊城市主城區(qū)總體城市設計》編制工作，目前已經市國土空間規(guī)劃審查委員會研究審議，正在進行進一步細化完善。《聊城市主城區(qū)總體城市設計》從全域河湖、文脈、城市有機融合的共同體視角出發(fā)，提出“兩河明珠、風華水城”風貌目標，強化“水脈文韻、古今共融”的城市風貌特色，彰顯留住生態(tài)、弘揚文化、突出特色風貌的城市價值觀，提升城市吸引力進而推動城市空間高質量發(fā)展。在城市景觀風貌與引導方面，對城市色彩體系提出以水色清雅為理念，形成雅青、雅黃、雅紅、雅白、雅灰五大色彩基調，衍生確定城市色彩結構意向，按照墻面色、點綴色、屋頂色對城市色彩進行引導；對于城市濱水空間，根據水體規(guī)模及空間發(fā)展框架，劃分三級濱水引導區(qū)，統(tǒng)籌建筑界面到水體的藍綠空間，進行一體化營造指引，構建全民共享、藍綠交織的活力濱水開放空間。

　　4.人文景觀風貌塑造方面

　?。?）指導城市景觀照明專項規(guī)劃編制

　　為加強聊城市城市照明管理，改善城市照明環(huán)境，促進能源節(jié)約，提升城市品質，指導聊城市城市照明建設和管理，聊城市城市管理局于2021年9月啟動《聊城市城區(qū)照明專項規(guī)劃（2022-2035）》。

　　該規(guī)劃融合聊城的歷史文化、景觀特征、經濟和資源狀況、工程技術水平、居民生活習慣與心理需求，明確規(guī)劃定位與發(fā)展目標，結合聊城市城區(qū)地塊的用地性質、夜間人群活躍程度及各區(qū)功能分為一、二、三級亮度區(qū)及暗夜保護區(qū)，并對各區(qū)夜景的亮度、光色、動態(tài)進行分級管控，為建設優(yōu)良的城市光環(huán)境提供指引，助力聊城市主城區(qū)夜景建設工作，進一步提升夜景品質，打造宜居、韌性、智慧新聊城。

　?。?）指導重點地段景觀風貌改造提升

　　我市扎實推進城市更新，全面啟動東昌路綠色低碳改造。項目范圍為沿東昌路南北兩側、西至火車站、東至東外環(huán)，全長11.6公里，面積約5.9平方公里，涉及東昌路沿街七十多棟既有建筑。項目改造內容有四個方面：一是既有建筑綠色低碳改造，對東昌路沿線149處公共建筑進行綠色低碳改造；二是道路交通設施綠色低碳改造；三是利用東昌路沿線學校操場地下空間及廣場附近地塊建設公共停車場；四是建設綠色低碳兒童科普基地。

　　通過綠色低碳改造項目的實施，對東昌路沿線的建筑風貌、外觀設計進行統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃，對沿線建筑和架空管線、過街天橋等市政公用設施進行整治、亮化提升，提升東昌路整體形象，使提升后的建筑達到品質提升、使用舒適、能源節(jié)約、生活便利的目標。

　　（二）社會各方面的反響

　　1.城市設計工作獲多方肯定

　　由市自然資源和規(guī)劃局組織編制的《聊城市主城區(qū)總體城市設計》和《聊城高鐵新區(qū)片區(qū)城市設計》入選山東省住建廳評選的2022年度山東省城市設計典型案例，全省共15個典型案例，聊城入選2個；《聊城高鐵新區(qū)片區(qū)國土空間規(guī)劃設計》斬獲國際大獎——2022綠色城市規(guī)劃設計獎。

　　2.廣大市民對城市風貌與設計工作建言獻策

　　2022年7月-9月，市自然資源和規(guī)劃局充分利用網絡平臺及微信、公眾號與線上社群等多種方式，開展問卷調查工作。本次問卷調查由城市印象、城市形象、綠地公園、地標性建筑、城區(qū)建筑高度、歷史文化街區(qū)、老舊小區(qū)改造等領域的28個問題組成，在發(fā)放時間內收集問卷13552份，其中有效問卷10484份。廣大市民踴躍參與、建言獻策，對聊城市主城區(qū)城市規(guī)劃和景觀風貌保護工作提出了諸多意見建議。例如，在城市街道建設目前最需要關注的問題中，路側停車、街道兩側商業(yè)和活力生活氛圍、機動車通行能力位列前三；在運河、徒駭河兩岸須改善的問題中，文化景觀和設施、水質、水系和兩岸建筑的互動性最受人關注；目前面臨的最主要問題中，歷史文化保護與活化傳承、城市綠化生態(tài)、城市特色形象、可供游憩的公共空間反響最為強烈；這些意見建議為開展《聊城市主城區(qū)總體城市設計》提供了數據支撐和方向指引。

　?。ㄈ┦┬兄行柽M一步關注的問題

　　1.在規(guī)劃條件中落實城市景觀風貌控制和引導要求的力度不夠。通過查閱近期出具的規(guī)劃條件，在“建筑色彩、風格、形態(tài)”一欄大多數為空白狀態(tài)，少數填寫 “應體現城市特色”等籠統(tǒng)性說法，未發(fā)揮對城市景觀風貌的控制和引導作用。

　　2.對大運河遺產聊城段保護規(guī)劃劃定的保護范圍和建設控制地帶內進行工程建設項目，遺產影響評價制度未執(zhí)行到位。

　　三、評估結論及建議

　　評估認為，《辦法》的立法目的已經實現，主要規(guī)定的具體要求落實到位，對社會管理產生積極的規(guī)范促進作用，社會認可度高，實施后得到了有效執(zhí)行和運用，促進了市、縣（市、區(qū)）城市設計工作的開展，補齊了我市城市景觀風貌管理制度短板，加強了對我市傳統(tǒng)格局、歷史風貌和空間尺度的規(guī)劃管控，突出了名城價值和特色，為提升城市景觀風貌管理水平提供了制度保障，在加強全市城市景觀風貌、營造美麗宜居環(huán)境等方面取得了突出的成效。

　　經初步評估，我局認為該《辦法》可繼續(xù)適用。